宜昌市生态环境局局长 高杰

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市人民政府委托，现就市人民政府提请审议《宜昌市黄柏河流域保护条例（修正草案）》议案作如下说明：

一、修正《条例》必要性和可行性

黄柏河是我市境内长江中游左岸的一条一级支流，发源于宜昌市夷陵区的黑良山，东西两支于夷陵区黄花镇两河口汇合为干流，于葛洲坝三江上游引航道汇入长江。2017年9月18日，宜昌市第六届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《宜昌市黄柏河流域保护条例》（以下简称《条例》），并经湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2017年11月29日批准，自2018年2月16日起施行。《条例》实施以来，全市上下认真贯彻执行相关规定，保护和改善黄柏河流域环境，保护水资源，防治水污染，保障饮用水安全，推进生态文明建设，黄柏河流域水质恶化趋势得到根本扭转，水环境质量得到显著改善。2022年，18个生态补偿监测断面II类水质占比达到98.21%，比2017年提高15.8个百分点，主要污染物总磷浓度明显降低。流域内纳入国家“十四五”考核的2个断面水质（黄柏河大桥、天福庙二级站）地表水II类水质达标率100%。为贯彻落实长江大保护工作要求，2018年起，全市磷矿采矿权总数控制在40家以内，开采总量控制在1000万吨以内。《条例》为流域水污染防治、水质稳定提升发挥了强大的地方法规支撑和保障作用，但由于上位法的调整、机构改革职能调整和经济社会高质量发展需求等原因，《条例》的部分条款有必要进行适当的修改完善，磷矿工艺的显著进步使其可不产生水污染物也让部分条款的修改具有可行性，具体体现在以下几方面。

（一）《条例》与上位法保持协调一致的内在要求

《条例》制定以后，如《长江保护法》等上位法律法规相继出台，使得《条例》与后出台的上位法中的部分条款存在不一致的地方。如2021年3月1日起施行的《长江保护法》第九十一条第一款“违反本法规定，在长江流域未依法取得许可从事采砂活动，或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的”，其处罚力度远大于《条例》第三十六条“（四）”对同类行为的处罚力度，类似的不协调将为后续执法行为带来困难。又如2021年12月1日实施的《地下水管理条例》第四十一条第一款对依法编制的环境影响评价文件中，明确要求“应当包括地下水污染防治的内容，并采取防护性措施”，但《条例》中对此没有进行规范。此外，由于机构改革职能调整、经济社会高质量发展需要等原因，《条例》其他部分条款也存在不适应的情况，故对《条例》部分条款按法定程序进行修改确有必要。

（二）贯彻落实省委文件和有关地方性法规的必然要求

2021年12月，省委省政府出台了《关于加强磷石膏综合治理促进磷化工产业高质量发展的意见》（鄂办发〔2021〕33号），明确提出“鼓励企业贫富兼采，推广新型选矿工艺、支持磷矿企业开展坑口物理选矿，推行梯级开发利用磷矿资源、实行坑口高效送矿、尾矿及时回填，加大中低品位磷矿利用，提升磷资源综合利用效率”。2022年9月1日起施行的《湖北省磷石膏污染防治条例》规定“磷石膏污染防治坚持减量化原则，磷矿企业应当加强矿山开采管理，采用先进技术和工艺，提高中低品位磷矿利用效率，推进尾矿资源综合利用，矿山开采回采率、选矿回收率和综合利用率应当达到相关设计要求等”。宜昌市探索的“采、选、充”一体化矿山建设模式符合省委文件精神和《湖北省磷石膏污染防治条例》相关要求，为更好贯彻省委文件精神，回应新工艺、新技术的时代变革，落实绿色发展理念，有必要对相关条款进行适当修改。

（三）建设全国精细磷化中心、新能源动力中心的迫切需要

宜昌是全国重要的磷矿生产和加工基地，截至2021年底，全市已探明磷矿资源量47.13亿吨，占全省磷矿资源量的56.35%，居全国八大磷矿区首位。当前宜昌正全力打造具有全球影响力的精细磷化中心。以磷系新能源电池材料为产业升级突破口，全力抢占产业裂变全新赛道，不断催生新的产业增长点。按照宜昌新能源电池材料产业规划，到2025年，宜昌磷酸铁锂电池产能达到200GWh，占全国市场需求的1/3以上；配套建设正极材料磷酸铁锂产能90万吨/年，电解液溶剂产能45万吨/年，隔膜产能45亿平方米/年。按照目前在建及规划的磷酸铁产能计算，需配套磷矿（五氧化二磷含量28%）加工利用装置能力360万吨/年左右，全市磷化工装置利用磷矿能力将达到1800万吨/年。综合磷矿石需求情况，当前1000万吨磷矿总量控制计划，难以满足未来全市磷化工产业发展的需求。而宜昌市磷矿资源大部分分布在黄柏河流域，聚集在核心区范围内。《条例》基于之前因磷矿开采技术落后，允许在核心区内改建、扩建物理选矿项目可能导致水污染这一实际情况，明确予以禁止的做法是完全符合当时要求的。但目前部分磷矿工艺已经改进，在不排放水污染物，不对该流域核心区的水源保护构成威胁的情况下，可适度调整有关条款内容。

（四）推进磷石膏源头减量的现实需要

磷矿开采减量化、“采、选、充”一体化来促进磷石膏减产和磷矿资源利用效率提升。通过运行磷矿坑口物理选矿，可以将占入选中低品位磷矿比例33%—60%的尾矿留在矿区实施矿井充填，既节约回收了磷矿资源，又为产业链下游磷酸生产减少了磷石膏。兴发集团在宜都兴发生态工业园、树空坪矿区建成了200万吨/年中低品位磷矿双浮选及120万吨/年重介质选矿等项目，每年直接消化低品位磷矿石500万吨以上，开采的品位降至16%左右，回采率达到了78%，尾矿综合利用率达到21.3%，被财政部、自然资源部评为全国中低品位磷矿石资源综合节约利用示范基地。2022年1—10月，全市磷矿尾矿回填采空区59.18万吨，有效降低了磷石膏产生量，推进磷石膏源头减量。对《条例》中关于磷矿坑口物理选矿项目的有关规定进行适当调整，有利于推进磷石膏源头减量目标的达成。

（五）磷矿选矿工艺先进成熟技术可行

近年来，通过革新生产工艺，探索出“采、选、充”一体化矿山建设模式，在磷矿坑口配套重介质选矿，对选出的废石重新送回矿井实施胶结充填，真正实现了“矿石不落地，废渣不出井，无选矿废水排放”。2019年10月，经中国工程院院士领衔的专家组评估认为在黄柏河流域推广应用“采、选、充”一体化工艺进行磷矿资源的开发从生态环境保护的角度可行。2020年以后部分磷矿企业开始探索使用光电技术对矿产品进行分选，该选矿工艺不涉水，不产生水污染物，不会增加区域内污染物排放，是一种无需化学试剂的绿色选矿技术，具有高效、高精度、高自动化、节能环保等优点，符合绿色、可持续和安全生产的要求，在经济发展、生态治理和安全防护上成效显著。同时，随着选矿技术的不断进步，以后可能会有更多不产生水污染物的选矿技术产生，因此，有必要修改《条例》中对所有物理选矿项目一律禁止的做法，适度允许不产生水污染物的选矿项目新建、改建。

二、《条例（修正草案）》起草过程和基本原则

（一）关于起草过程

《条例》修正列为市人大常委会2023年度立法计划正式项目后，市生态环境局认真组织开展《条例》调查研究，邀请宜昌市人大暨三峡大学地方立法研究院作为法律技术支撑单位，提出了初步修正意见。7月31日书面征求了县市区及相关市直部门意见，8月11日征求了流域内5家磷矿开采企业意见，市生态环境局根据反馈意见进一步修改完善，讨论研究后形成初稿。9月25日通过市司法局合法性审查，形成送审稿。9月27日经市政府常务会审议通过。

（二）关于起草工作遵循的原则

《条例（修正草案）》在制定过程中始终坚持如下几个方面的原则：一是坚持法制统一。正确处理好与上位法的关系，法律、行政法规和湖北省地方性法规等上位法对流域保护工作已有更新的，《条例》内容随之进行内容更新。二是坚持生态优先、绿色发展。围绕侵占河道、水资源过度利用、磷矿污染、生活污染等流域保护实际问题设计具体制度，不搞大而全，重在解决流域保护工作中存在的突出问题。坚持立法促进绿色发展经济转型。开采矿产资源既要采取切实管用的措施保护好水资源、治理好水污染，又要推动矿产企业向高端化、精细化、绿色化转型发展，形成与生态环境相协调的发展格局。三是坚持统筹协调，处理好与地方政府规章的关系。一方面，本次修正较好地吸纳了宜昌市人民政府通过规范性文件确立的行之有效的综合治理具体措施作为流域保护的重要制度；另一方面，条例从流域保护实际出发，对部分制度仅作原则性规定，并授权由市人民政府配套制定地方政府规章对各项制度进行细化。

三、《条例》修正的主要内容

（一）新增立法依据

《长江保护法》已于2021年3月施行，对长江流域生态修复和环境治理及绿色发展等系列问题作了全面规定。保护和改善黄柏河流域环境，需执行《长江保护法》中的相关规定，《条例》与之相冲突的地方需相应修正。因此，在《条例》第一条中增加《长江保护法》作为立法依据。

（二）执行污水排放地方标准和部门规章的规定

根据《环境保护法》第十五条第二款、《水污染防治法》第十四条第三款、《长江保护法》第四十六条第一款，以及湖北省已出台地方标准《磷矿开采行业水污染物排放标准》的实际情况，将第二十条改为第二十三条，第二款修改为：“有地方水污染物排放标准的，执行地方水污染物排放标准”。根据《环境监管重点单位名录管理办法》（生态环境部令第27号）第五条的规定，将第二十三条改为第二十六条，并将其中“磷矿企业等重点排污单位”修改为“磷矿企业”。

（三）修改水污染防治措施

根据《湖北省磷石膏污染防治条例》第九条、省委、省政府《关于加强磷石膏综合治理促进磷化工产业高质量发展的意见》（鄂办发〔2021〕33号）、市委、市政府《关于加强磷石膏综合治理促进磷化工产业高质量发展的实施方案》（宜办发〔2022〕25号）的规定，以及2019年以来黄柏河流域部分磷矿企业采用的“采、选（物理选矿）、充”一体化磷矿采选模式，做到了“矿石不落地，废渣不出井，废水无外排”的实际情况，将《条例》第三十一条改为第三十四条，第二项修改为：“新建、扩建物理选矿项目（不排放水污染物、对水体不产生污染的坑口物理选矿项目除外）”。

（四）新增地下水污染防治规定

根据《地下水管理条例》第四十一条第一款的规定，增加一条，作为第二十二条：“流域内企事业单位和其他生产经营者在兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，依法编制的环境影响评价文件中，应当包括地下水污染防治的内容，并采取防护性措施，防止地下水污染”。

（五）修改相关职能部门名称

根据机构改革后，部门名称的变化和管理职能的调整，将《条例（修正草案）》中涉及的相关部门名称进行了更新。

（六）加强对生物多样性和生态系统的保护

为加强对生物多样性和生态系统的保护，将第二十九条改为第三十二条，增加一项，作为第七项：“在流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源”。将第三十六条改为第三十九条，增加一项，作为第七项：“在流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源，责令限期捕回，处十万元以下罚款；造成严重后果的，处十万元以上一百万元以下罚款；逾期不捕回的，由县人民政府主管部门代为捕回或者采取降低负面影响的措施，所需费用由违法者承担。”

（七）加强对河道和水库岸线范围内工程建设的管理

将第十六条改为第十八条，第二款修改为：“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设”。

（八）修改部分法律责任

为执行《长江保护法》和《湖北省河道采砂管理条例》中对河道和岸线范围内对非法采砂行为的相关规定，将第三十六条改为第三十九条，第四项修改为：“未依法取得许可在河道（包括湖泊、水库）管理范围内从事采砂活动，或在禁止采砂区、禁止采砂期从事采砂活动；责令停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；已经取得河道采砂许可证的，吊销河道采砂许可证”。将第三十八条改为第四十一条，第二项修改为：“在核心区内新建、扩建物理选矿项目（不排放水污染物、对水体不产生污染的坑口物理选矿项目除外）的，责令停止违法行为，处一万元以上十万元以下罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭”。

（九）修改对侵权责任的规定

《条例》第五章是对法律责任的规定，为在体例上保持《条例》逻辑的一致性，并根据《长江保护法》第九十三条的规定，将第三十九条改为第四十二条，修改为：“因污染流域环境、破坏流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用”。

（十）新增名词解释

增加一条，作为第四十五条：“本条例所称的坑口物理选矿，是指在核心区内运用光电选矿和重介质选矿技术等不排放水污染物、对水体不产生污染且采矿、选矿和充填为同一坑口的物理选矿项目”。